Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người và khả năng áp dụng vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay

 Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người và khả năng áp dụng vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay

PGS.TS. VŨ CÔNG GIAO-Khoa Luật ĐHQG Hà Nội.

Tóm tắt: Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người (HRBA) là một nguyên tắc do các tổ chức quốc tế đề ra để áp dụng trong việc xây dựng và thực hiện các chương trình phát triển ở các quốc gia. Hiện nay, phương pháp này cũng đang được thừa nhận và áp dụng rộng rãi trong việc hoạch định chính sách công ở nhiều nước trên thế giới. Quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam từ trước tới nay đã bao hàm một số yếu tố của HRBA nhưng chưa rõ ràng và chưa được thực hiện đầy đủ trong thực tế. Việc lồng ghép HRBA vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay là cần thiết nhằm đáp ứng các yêu cầu đặt ra của hội nhập quốc tế cũng như để thực hiện Hiến pháp năm 2013.

Từ khoá: Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người, HRBA, quyền con người, chính sách

Abstract: Human rights-based approach (HRBA) is a principle set by the international organizations to apply in the development and implementation of the development programs. Currently, this method is also being widely recognized and applied in public policy making in several countries in the world. The process of making policies and laws in Vietnam has so far included some elements of HRBA but it is unclear and not fully adopted in practices. The integration of HRBA into the current law and policy making process in Vietnam is necessary to meet the requirements of international integration as well as to implement the  Constitution of 2013.

Keywords: Human rights-based approach, human rights, policy, law, Vietnam.

 

                                                       (Ảnh minh họa: Nguồn internet)

 

1. Khái quát về phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người

“Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người” (hay “tiếp cận dựa trên quyền/dựa trên quyền con người” - right-based approach/ human rights-based approach – HRBA) là thuật ngữ được sử dụng phổ biến bởi các cơ quan của Liên hợp quốc, có mối liên hệ chặt chẽ với khái niệm “phát triển con người” (human development). Đầu tiên, HRBA là quan điểm có tính nguyên tắc được các cơ quan của Liên hợp quốc sử dụng trong xây dựng và thực hiện các chương trình/dự án phát triển[1]. Tuy nhiên, hiện tại nó đang được mở rộng sang việc hoạch định và thực hiện chính sách công nói chung ở các quốc gia.

HRBA hướng tới sự cân bằng của cả hai yếu tố nội dung và cách thức thực thi quyền con người[2]. Điều đó có nghĩa là HRBA không chỉ quan tâm tới việc đạt được những mục tiêu đề ra, mà còn chú trọng tới những quy trình, thủ tục thực hiện để đạt được những mục tiêu đó. Nói cách khác, HRBA quan tâm đến cả kết quả lẫn quá trình thực hiện chính sách có liên quan đến quyền con người, với mục đích làm cho chủ thể quyền vừa được tham gia, vừa được hưởng lợi từ chính sách, qua đó hỗ trợ sự tham gia tích cực của người dân vào quá trình phát triển.[3] Đây là cách tiếp cận hợp lý, đúng đắn cả về mặt pháp lý và đạo đức, đã tạo ra sức hấp dẫn của HRBA với các quốc gia. 

Từ góc độ kỹ thuật, HRBA thể hiện qua những đặc trưng cốt lõi đó là:

(i) Coi việc hỗ trợ thực hiện, thụ hưởng các quyền con người là mục tiêu chính trong các chính sách và chương trình phát triển;

(ii) Lấy các nguyên tắc và tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người làm định hướng trong việc thiết lập và thực hiện các chính sách, chương trình phát triển;

(iii) Làm rõ những chủ thể quyền, chủ thể có trách nhiệm và các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của họ, từ đó hỗ trợ tăng cường năng lực trong việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm[4].

Theo hướng dẫn của Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), đối với mỗi chương trình, dự án hay chính sách, HRBA cần được áp dụng trong cả 4 giai đoạn: thứ nhất, xác định vấn đề, phân tích tình hình (điều gì đang xảy ra với ai); thứ hai, xây dựng kế hoạch, thiết kế dự án (tìm giải pháp cho các vấn đề đã được xác định và liệt kê ở giai đoạn thứ nhất); thứ ba, thực hiện dự án (thực hiện những gì đã lên kế hoạch); và thứ tư, quản lý, giám sát và đánh giá dự án (đánh giá cuộc sống của người dân có được cải thiện từ kết quả của dự án hay không)[5]. Yếu tố xuyên suốt trong những đặc trưng này là việc tạo cơ hội nhiều hơn cho người dân có thể tham gia vào quá trình xây dựng và thực thi các chính sách công mà có ảnh hưởng đến các quyền con người của họ, đồng thời bảo đảm rằng những chủ thể có trách nhiệm phải thừa nhận, tôn trọng và bảo đảm các quyền của người dân trong thực tế.

HRBA ràng buộc các chủ thể liên quan bằng những trách nhiệm pháp lý rõ ràng kể cả khi không có tinh thần thiện chí thì các chủ thể đó (gọi là những chủ thể có nghĩa vụ - duty-bearers) vẫn phải thực hiện. Về khía cạnh này, có thể thấy rõ qua các văn bản của Liên hợp quốc (LHQ) về quyền con người, trong đó có Tuyên ngôn toàn cầu về nhân quyền (UDHR) năm 1948. Các nguyên tắc được phản ánh trong bản Tuyên ngôn như: công bằng, bình đẳng, tính phổ biến, tính không thể phân chia, mối quan hệ giữa quyền và nghĩa vụ, v.v... chính là cơ sở để thiết lập nên những nguyên tắc của HRBA, bao gồm: “hợppháp; minh bạch và trách nhiệm giải trình; trao quyền; thamgia; bình đẳng, không phân biệt đối xử và chú ý đến các nhóm dễbị tổn thương”[6].

Việc áp dụng HRBA trong một chính sách cụ thể cần được thực hiện qua các bước cơ bản như sau[7]:

(1) Phân tích bản chất của vấn đề đang gặp phải, những chủ thể chịu tác động của vấn đề và hệ thống các nguyên nhân dẫn tới vấn đề đó.

(2) Xác định các công ước quốc tế và quyền con người và văn bản pháp luật trong nước có thể điều chỉnh hoặc liên quan đến vấn đề cần giải quyết.

(3) Xác định mối quan hệ quyền - trách nhiệm giữa các chủ thể chính và dựa trên phân tích mô hình để chỉ ra những đòi hỏi cơ bản của chủ thể quyền cần được đáp ứng cũng như những nhiệm vụ chính của chủ thể có nghĩa vụ.

(4) Phân tích và đánh giá điều kiện, năng lực của chủ thể quyền và chủ thể có nghĩa vụ thực hiện quyền;  xác định được những thiếu hụt năng lực của các bên để xây dựng phương án phù hợp nhất.

(5) Lựa chọn các biện pháp tác động một cách hiệu quả nhất để giải quyết vấn đề.

2.Kinh nghiệm áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong các dự án phát triển của Liên minh châu Âu

Liên minh châu Âu (EU) là một trong những nhà tài trợ quốc tế lớn nhất, từ lâu đã thực hiện nhiều dự án hỗ trợ phát triển ở nhiều quốc gia trên hầu hết các châu lục. Kể từ vài thập niên trở lại đây, HRBA được xem là cách tiếp cận nền tảng trong việc xây dựng và thực hiện các dự án phát triển do EU tài trợ và điều này đã góp phần làm thay đổi tư duy và quy trình hoạch định các chính sách công, cũng như hoạt động xây dựng pháp luật của nhiều nước tiếp nhận dự án. Đạt được kết quả đó là bởi theo EU, các dự án phát triển phải nhằm đạt được hai mục tiêu là[8]: 

Thứ nhất, không làm tổn hại đến quyền con người (nguyên tắc “Do No Harm”). Nguyên tắc này có nghĩa là, các dự án phát triển không được tạo ra những tác động tiêu cực bất hợp lý đến nhân quyền. Nó đòi hỏi chính quyền phải nghiên cứu, đánh giá những rủi ro, từ đó có những giải pháp khắc phục những tác động bất lợi của dự án đến một nhóm xã hội nhất định (ví dụ như việc họ buộc phải di dời nơi ở để có địa bàn cho việc thực hiện dự án…).

 Thứ hai, tối đa hoá các tác động tích cực với quyền con người (nguyên tắc “Do Maximum Good”). Nguyên tắc này có nghĩa là cần tìm mọi cách hướng kết quả của dự án vào việc thúc đẩy các quyền con người, chẳng hạn như tăng cường năng lực và đào tạo về quyền con người cho các chủ thể có liên quan, trao quyền cho các nhóm dễ bị tổn thương, thúc đẩy sự tham gia của người dân, hỗ trợ các thiết chế nhà nước trong việc nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và phòng, chống tham nhũng…

 Bên cạnh đó, theo EU, các dự án phát triển cần khuyến khích sự đối thoại chính sách (policy dialogue) nhằm đánh giá sự hợp lý cũng như đề xuất sửa đổi các chính sách công liên quan đến các nghĩa vụ của quốc gia trong lĩnh vực nhân quyền[9]. Đặc biệt, cần áp dụng 5  nguyên tắc hành động (working principles) bao gồm[10]:

Thứ nhất, quyền con người là của tất cả mọi người (Applying all Rights). Đây là nguyên tắc bao trùm, dựa trên tính phổ quát của nhân quyền. Nguyên tắc này đòi hỏi phải bảo đảm quyền của tất cả các chủ thể có liên quan mà không có sự phân biệt đối xử vì bất kỳ lý do nào. 

  Thứ hai, bảo đảm sự tham gia và khả năng tiếp cận của người dân với tiến trình ra quyết định (participation and access to the decision making process). Nguyên tắc này giúp mọi người dân có thể tiếp cận với những thông tin liên quan đến các dự án và chương trình phát triển, cũng như có thể tự do bày tỏ ý kiến, quan điểm của mình về các dự án và chương trình phát triển đó. Sự tham gia (participation) cần được hiểu là một hoạt động ở cấp độ cao hơn so với sự tham vấn (consultation). Tham gia là nền tảng cho tính tích cực của công dân (active citizenship). Nó đòi hỏi một số yếu tố, trong đó bao gồm việc xây dựng năng lực cho các tổ chức xã hội để chuyển tải những nhu cầu và nguyện vọng của người dân đến các cơ quan nhà nước.

Thứ ba, không phân biệt đối xử và tiếp cận bình đẳng (non-discrimination and equal access). Nguyên tắc này đòi hỏi bảo đảm rằng tất cả mọi người, không phân biệt đối xử về bất kỳ yếu tố nào, đều được tiếp cận bình đẳng với các dịch vụ công cơ bản. Tuy nhiên, việc ưu tiên cho các nhóm yếu thế sẽ không bị xem là phân biệt đối xử với các nhóm khác.

 Thứ tư, trách nhiệm giải trình và pháp quyền (accountability and access to the rule of law). Nguyên tắc này đòi hỏi pháp luật quốc gia phải ghi nhận các nghĩa vụ của nhà nước về quyền con người (tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm) trong các chính sách và chương trình phát triển ở cả cấp trung ương và địa phương. Ngoài ra, nguyên tắc này cũng đòi hỏi xác định những hạn chế về năng lực thực hiện các nghĩa vụ của nhà nước và có các biện pháp để giải quyết những hạn chế đó, trong đó bao gồm việc bảo đảm cung cấp thông tin và dịch vụ trợ giúp pháp lý cho mọi đối tượng trong xã hội.

Thứ năm, minh bạch và tiếp cận thông tin (transparency and access to information). Nguyên tắc này đòi hỏi nhà nước và các chủ thể có nghĩa vụ (duty-bearers) khác phải có trách nhiệm hoạt động một cách minh bạch, và để bảo đảm điều đó, người dân phải được bảo đảm các quyền tiếp cận thông tin và tự do biểu đạt.  

 3.Quyền con người trong hoạt động xây dựng chính sách,pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Kể từ khi Đổi mới (1986), vấn đề quyền con người ngày càng được quan tâm trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật của Việt Nam. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với việc bảo đảm các quyền con người, quyền công dân cũng như có sự tương thích cao với nội dung các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết. Hiến pháp năm 2013 xác định đầy đủ các nghĩa vụ của Nhà nước trong việc “công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân”; ghi nhận nguyên tắc “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết...”. Như vậy, xét từ góc độ HRBA, có thể thấy rằng, Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện khá rõ cách tiếp cận dựa vào các quyền con người để xác định kết quả và lấy các nguyên tắc về quyền con người làm điều kiện, khuôn khổ cho hoạt động quản lý nhà nước. Các quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người trong, đặc biệt là ở chương 1 và chương 2, đã làm nổi bật các vấn đề sau: các chủ thể quyền có khả năng đòi hỏi để các quyền của họ được đáp ứng; Nhà nước và các chủ thể chịu trách nhiệm bảo đảm quyền có nghĩa vụ phải tôn trọng, bảo vệ và thực hiện một cách công khai, minh bạch các quyền, đồng thời bảo đảm sự tham gia của các chủ thể quyền theo nguyên tắc không phân biệt đối xử; các hành vi vi phạm các quyền con người đều gắn với những trách nhiệm pháp lý hoặc chế tài theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.

Những phân tích ở trên cho thấy, Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra những yêu cầu mới đối với hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam - phải thể hiện tinh thần nhân quyền ngay trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật, chứ không chỉ là mục tiêu hay kết quả của quá trình đó. Yêu cầu này đã được cụ thể hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015.

Nguồn: Đọc toàn bài tại đậy http://www.lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210403